Esta guía sobre los contratos menores fue completamente ACTUALIZADO el 03/11/2022: Añadido opciones para la reducción de los contratos menores, como los «Sistemas Dinámicos de Adquisición», así como ampliado algunos aspectos aclaratorias.
Índice de la guía de contratos menores
1. ¿Qué es el contrato menor?
2. ¿Qué plazo de duración y de ejecución de la prestación pueden tener?
3. ¿Cuál es el procedimiento formalización y adjudicación de contratos menores?
4. ¿Qué documentos integran el expediente de los contratos menores?
5. ¿Quién debe supervisar los contratos menores?
6. Publicidad
7. Supuestos especiales
8. Los anticipos de caja fija en los contratos menores
9. Reducción de los contratos menores
10 ¿Existen límites a la utilización de un contrato menor por parte de la Administración?
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1. ¿Qué es el contrato menor?
Esta guía de contratos menores fue completamente ACTUALIZADA 03/11/2022.
La regla general establecida en art. 118.1 LCSP. es que los contratos menores del sector público son la forma con que pueden contratarse las obras de valor estimado inferior a 40.000 euros (con el TRLCSP eran 50.000.-€).
Los contratos menores de suministro o de servicios (antes se decía el resto ¿qué ocurre con los contratos artísticos ahora…por ejemplo?) de valor estimado inferior a 15.000 euros (con el TRLCSP eran 18.000.-€). Son cuantías mínimas, es decir, las CCAA pueden imponer mayores exigencias (dispos.final 1ª LCSP).
50.000 euros para contratos menores de los suministros y servicios que celebren las entidades incluidas en el sistema español de Ciencia y tecnología e Innovación. Ello a la vista de la Disposición Adicional 54ª de la LCSP, que fue incorporada a la LCSP por la la Ley 6/2018, de 3 de julio y modificada por el Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad.
En cuanto al resto de las obligaciones de ambas partes estos contratos no presentan diferencias con respecto al resto de los regulados por la Ley de Contratos. Así, el empresario está obligado a suministrar las prestaciones, bienes o servicios estipulados, y la Administración, a pagar el precio acordado en el tiempo estipulado.
Por tanto, únicamente la menor cuantía podrá determinar que este sea o no un contrato menor.
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2. ¿Qué plazo de duración y de ejecución de la prestación pueden tener?
Los contratos menores del sector público no pueden tener una duración superior a un año ni prorrogarse (art. 29.8 LCSP). Esto obliga al órgano de contratación a ser muy diligente en la previsión y control de las contrataciones que deben realizarse.
¿Cuántas fases tiene el procedimiento de tramitación?
A diferencia de los contratos generales, los menores constan solo de dos actos administrativos:
1 – Fase de aprobación y posterior adjudicación del contrato
En esta fase se pueden distinguir tres vertientes: técnica, jurídica y financiera.
El aspecto técnico se refiere a la elaboración por parte del contratista del presupuesto, que se debe incorporar al expediente de tramitación. En él se debe identificar el objeto del contrato de acuerdo con las necesidades del órgano gestor. Como norma general el presupuesto base es fijado previamente por la parte contratante.
En el aspecto financiero el órgano gestor elaborará y contabilizará un documento de retención de crédito, con cargo a la aplicación presupuestaria anual en la que se incluya.
2 – Fase de ejecución y posterior comprobación del cumplimiento del contenido del contrato
En esta fase también se distinguen la vertiente administrativa y la financiera.
En el aspecto administrativo el adjudicatario llevará a cabo las actuaciones objeto del contrato menor y presentará la factura correspondiente.
En el aspecto financiero se elaborará el documento contable OK, se fiscalizará y finalmente se aprobará la obligación de pago. El último paso es la contabilización del documento OK en la partida correspondiente.
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3. ¿Cuál es el procedimiento de formalización y adjudicación de un contrato menor?
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¿Quiénes pueden formalizar un contrato menor?
Para formalizar un contrato es necesario que el gasto esté aprobado y conste debidamente en el expediente de contratación. Pero, además, es imprescindible que la necesidad de dicho contrato esté motivada por el órgano contratante.
Los principios y requisitos para celebrar un contrato menor se deben ajustar a la Ley de Contratos igual que el resto de los contratos. Esto implica competencia por parte del órgano de contratación y capacidad del empresario para suscribir el contrato, así como la fijación del precio.
La parte correspondiente al contratista debe cumplir con los requisitos de solvencia económica, capacidad de obrar, capacidad financiera y títulos habilitantes y profesionales para llevar a cabo el objeto del contrato. Además, debe figurar excluido de la prohibición para contratar.
Solo podrán formalizar contratos con la Administración pública las personas tanto españolas como extranjeras registradas adecuadamente. En este grupo se incluyen personas físicas y jurídicas que acrediten documentalmente su solvencia.
Para formalizar un contrato es necesario que el gasto esté aprobado y conste debidamente en el expediente de contratación. Pero, además, es imprescindible que la necesidad de dicho contrato esté motivada por el órgano contratante.
Los principios y requisitos para celebrar un contrato menor se deben ajustar a la Ley de Contratos igual que el resto de los contratos. Esto implica competencia por parte del órgano de contratación y capacidad del empresario para suscribir el contrato, así como la fijación del precio.
La parte correspondiente al contratista debe cumplir con los requisitos de solvencia económica, capacidad de obrar, capacidad financiera y títulos habilitantes y profesionales para llevar a cabo el objeto del contrato. Además, debe figurar excluido de la prohibición para contratar.
Solo podrán formalizar contratos con la Administración pública las personas tanto españolas como extranjeras registradas adecuadamente. En este grupo se incluyen personas físicas y jurídicas que acrediten documentalmente su solvencia.
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¿Cómo es el proceso de adjudicación de un contrato menor?
Podrán adjudicarse estos contratos menores directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación (art.131 LCSP).
Siguiendo con el principio de eficacia que rige estos contratos, las exigencias para la adjudicación también son más simples que en el caso de los contratos generales. El artículo 131 de la Ley de Contratos establece que se podrán adjudicar directamente siempre que la empresa seleccionada tenga la capacidad suficiente para proporcionar la prestación o suministrar los bienes. Asimismo, la empresa o el empresario individual deben contar con la habilitación profesional reglamentaria.
La capacidad para obrar se acreditará mediante escritura, documento de constitución de la empresa, estatutos o documento del acto fundacional donde se recojan las normas que rigen la actividad de la empresa o del empresario individual. Según la naturaleza jurídica, deben estar registrados en el Registro público correspondiente.
La instrucción 1/2019. De 28 de febrero de 2019, de la oficina independiente de regulación y supervisión de la contratación, establece la necesidad de solicitar tres presupuestos o, en caso contrario, la justificación de no haberlos solicitado.
Aunque esta última disposición es obligatoria, algunas Comunidades Autónomas han legislado en contra de la norma, entendiendo que en la adjudicación de contratos menores no es necesaria la valoración de diferentes licitadores.
En cualquier caso, si el órgano contratante lo considera oportuno podrá recabar hasta tres presupuestos de potenciales contratistas. Para la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado es recomendable velar por la máxima concurrencia en cada caso y aconseja estudiar las posibles ofertas que se presenten para una misma prestación del servicio.
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4. ¿Qué documentos integran el expediente de los contratos menores?
(art.118 LCSP) y aplicando el Real Decreto-ley 3/2020*. El expediente debe contener como mínimo los siguientes documentos:
El expediente de contratos menores debe contener como mínimo los siguientes documentos:
1º Informe motivado del órgano de contratación. Este informe de contener la necesidad del contrato y además, la justificación de que no se está fraccionando el objeto del contrato. Este informe no es obligatorio para contratos menores cuyo abono se realice a través del sistema de anticipo de caja fija si es menos de 5.000 euros. Tampoco es obligado para los contratos menores de menos de 50.000 euros de la DA 54 LCSP.
2º Tras la aplicación del Real Decreto el órgano contratante no deberá justificar que el proveedor no ha firmado más contratos en el año, que estén por encima del importe (40.000€ obras y 15.000€ servicios y suministros) que acotan los contratos menores. Se elimina la anterior limitación anual por proveedor
3º Solicitud de tres ofertas.
A la vista de la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación en los casos de contratos menores es necesario solicitar tres presupuestos. Ver instrucción completa y en su defecto justificar en el expediente por qué no se solicitan esos presupuestos (Ver aclaración).
La Instrucción es indiscutiblemente vinculante para la AGE, y aunque parece que también lo debiera ser para el resto del sector público algunas Comunidades Autónomas han dictaminado en contra.
¿Qué es la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación?
Es un órgano creado el 5 de Mayo de 2018 a través del BOE, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 332 LCSP/2017 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP). Cuenta con total independencia tanto funcional como orgánica.
Entre sus principales funciones destacan:
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- Organizar el control en materia de contratación pública de los poderes adjudicadores del sector público.
- Cuidar de la correcta aplicación de la LCSP y de luchar contra las infracciones que se produzcan.
4º La aprobación del gasto.
5º La incorporación de la factura.
En el contrato menor de obras, deberá añadirse además, el presupuesto de las obras, el proyecto cuando así se requiera, y el informe de las oficinas o unidades de supervisión cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra. (art.118.2 LCSP) (no tiene carácter de básico según la disposición final 1ª LCSP).
Todos estos puntos deben de ser comprobados por el órgano contratante antes de suscribir el contrato menor con la empresa elegida.
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5. ¿Quién debe supervisar los contratos menores?
El órgano de contratación es el encargado de supervisar y justificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el 118.3 LCSP.
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6. Publicidad
Los contratos menores del sector público deben publicarse trimestralmente, indicando al menos, su objeto, duración, el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y la identidad del adjudicatario, ordenándose los contratos por la identidad del adjudicatario.
No tienen la obligación de publicarse los contratos cuyo valor estimado fuera inferior a 5.000.-€, siempre que el sistema de pago utilizado fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar (art. 118.4 y 63.4 LCSP).
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7. Supuestos especiales
- Los contratos menores de las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal a los que se les aplicará el art.229 LCSP.
… - La prestación de actividades docentes en centros del sector público (art. 310 LCSP), es decir, cursos de formación o perfeccionamiento del personal, seminarios, coloquios, mesas redondas, conferencias, colaboraciones o cualquier otro tipo similar de actividad, siempre que dichas actividades sean realizadas por personas físicas: las disposiciones de esta Ley no serán de aplicación a la preparación y adjudicación del contrato. Entiendo que esto no puede llevar a que todas las prestaciones intelectuales (dictámenes, propuestas de leyes…) se amparen en esta previsión, siendo ello un claro fraude de ley. Mucho menos se puede pensar que estos trabajos están excluidos de la LCSP por la vía del artículo 10 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual para considerarlos propiedades incorporales.
… - Contratación del acceso a bases de datos y la suscripción a publicaciones (dispos. adic.9ª LCSP). Podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada.
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8. Los anticipos de caja fija en los contratos menores
En el ámbito de la Administración General del Estado la regulación viene dada por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y el Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria regula los anticipos de caja fija en su artículo 78. Determina que son “anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos”.
Asimismo, conforme al art. 1 del Real Decreto 725/1989, se entienden por anticipos de Caja fija “las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a Pagadurías, Cajas y Habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos, como los referentes a dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, tracto sucesivo y otros de similares características. Estos anticipos de Caja fija no tendrán la consideración de pagos a justificar”.
Dicho Real Decreto plantea, alineado con la LGP (Ley General Presupuestaria), un límite para los anticipos de caja fija, aplicable en especial a los contratos menores, entiendo solamente aplicable a la Administración General del Estado del 7 por 100 del total de los créditos del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios de los presupuestos de gastos vigentes en cada momento en el respectivo Ministerio u Organismo autónomo.
La regulación de los anticipos de caja fija u otros sistemas similares para realizar pagos menores (y en particular en los contratos menores) se contempla la Ley de Contratos del Sector Público, 9/2017 únicamente desde los siguientes puntos de vista:
- Primero, para excepcionar la obligación de publicidad de los contratos menores (publicidad que debe ser trimestral, incluyendo al menos el objeto duración importe de adjudicación, identidad del adjudicatario, ordenándose por dicha identidad). Art. 63.4 LCSP.
- Segundo, y más novedoso, en la regulación de los contratos menores. Así, el artículo 118.5 LCSP, en su redacción dada por el Real decreto ley 3/2020, que entró en vigor el día 6 de febrero de 2020, señala que no es necesario llevar a cabo un informe del órgano de contratación justificando de forma motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales (fraccionamiento de contratos), cuando el pago de los contratos se realice a través de este sistema de anticipos de caja fija otros similares para realizar pagos menores siempre y cuando el valor estimado de estos contratos no exceda de 5000 €.
- En relación con la remisión de los contratos al Tribunal de Cuentas. En este sentido, el artículo 335 LCSP excepcional de la obligación de remisión de la relación de contratos menores aquellos contratos cuyo importe sea inferior a 5000 € y que se abonen a través de este sistema.
- En relación con la remisión de contratos menores al registro de contratos del sector público. Así, el artículo 346.3 LCSP excepciona de la obligación de comunicación en los mismos casos antes aludidos.
- Finalmente, la Disposición Adicional 54, para los contratos menores celebrados por agentes públicos del sistema español de ciencia, tecnología e innovación, también se eliminaba, con el Real decreto ley 3/2019, de 8 de febrero la obligación de realizar un informe de necesidad y de no fraccionamiento del contrato menor, en los mismos términos en que ahora está previsto el artículo 118.2 LCSP. Y que ahora, ha quedado por ellos sin sentido.
Por otra parte, conviene recomendar que se extreme el celo en la aplicación de la vía de los anticipos de caja fija (particularmente en los contratos menores). Ello por los riesgos que pudieren existir. Especialmente, por los riesgos, por ejemplo, penales, por la indebida utilización de esta figura.
Así puede verse, por ejemplo, en relación con la malversación de caudales públicos, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Civil y Penal, Sentencia 29/2016 de 27 Oct. 2016, Rec. 19/2016.
O, con el mismo delito y condena para Alcalde y Secretario, analizado por la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 781/2017 de 30 Nov. 2017, Rec. 261/2017 (delitos por comisión y omisión).
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9. Reducción de los contratos menores
El contrato menor es un procedimiento extraordinario, por eso se debe de reducir su uso en la medida de lo posible por procedimientos en los que sí haya competencia. Su empleo masivo supone un empeoramiento de los costes y rendimientos del gasto público. Para evitarlos proponemos dos alternativas:
a) Sistemas Dinámicos de Adquisición
Los Sistemas Dinámicos de Adquisición son una alternativa a los contratos menores, para mejorar en eficacia y transparencia, y potenciar la libre competencia entre los licitadores.
Su tramitación es más simple que las licitaciones ordinarias, además de ser una herramienta a tener en cuenta para no caer en el fraccionamiento del objeto de los contratos.
Esto los convierte en una opción eficaz a la utilización de los contratos menores como vía para las compras recurrentes de productos y servicios.
La Plataforma de Sistemas Dinámicos de Adquisición permite a las AAPP gestionar los contratos de pequeña cuantía repetitivos y previsibles organizándolos racionalmente con la agilidad necesaria, sin acudir a procedimientos de contratación al uso.
b) Planificación a más largo plazo
Una planificación adecuada de las necesidades recurrentes de la AAPP, pueden reducir al mínimo los contratos menores. En cada necesidad, la entidad tendrá que analizar cuál es la fórmula contractual más adecuada.
La no planificación de la contratación provoca la utilización abusiva de procedimientos con escasa competencia (negociados, menores…), incumpliendo las obligaciones de transparencia y publicidad.
La Plataforma de seguimiento y ejecución de los contratos contiene un modulo de Planificación de la Contratación Pública que ayuda a los poderes adjudicadores a proyectar su contratación pública para que resulte más eficaz a fin de satisfacer sus necesidades y perseguir los objetivos políticos que se diseñen como prioritarios.
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10 ¿Existen límites a la utilización de un contrato menor por parte de la Administración?
La Ley de Contratos establece determinados límites para que la utilización de estos contratos no sea abusiva y pueda suponer el no cumplimiento de los elementos principales.
Estos límites se refieren a los siguientes aspectos:
1 – Limitación respecto a la duración del contrato
No podrá ser superior a un año. Los contratos menores no se podrán prorrogar más allá del año natural o del ejercicio económico al que correspondan. La finalidad de esta imposición es la de impedir que se establezca una relación contractual duradera en el tiempo que pueda contravenir las indicaciones de adjudicación de la Ley de Contratos.
Aunque, hay que tener en cuenta que el 4 de febrero de 2020 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 3/2020 un cambio que supone la desaparición del límite anual por proveedor en los contratos menores. Para más detalles lea el artículo “Modificación importante en el Contrato Menor, se elimina el límite anual por proveedor”
2 – Limitación por el tipo de contrato
Los contratos menores no podrán encubrir necesidades periódicas de la Administración referidas a obras o servicios y suministros. Un mismo empresario no podrá suscribir diferentes contratos menores en el mismo periodo de tiempo.
La revisión de precios que no procede en el caso de contratos menores.
3- Limitación de la contratación con el mismo empresario
A fin de evitar la partición de los contratos en varios menores de forma fraudulenta. Esta limitación implica que el contratista no podrá suscribir más contratos menores para la misma finalidad ni simultánea ni sucesivamente.
Por el contrario, en la Ley actual se elimina el requisito, por parte del empresario, de no haber suscrito otros contratos menores en el mismo año, siempre que estos se refieran a diferentes objetos o prestaciones de servicios.
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