El artículo 117.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), regula la contratación anticipada estableciendo que:

Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley

Este precepto venia avalado por:

Circular nº 9/2013, que considera, entre otras cuestiones, que:

  • Hay que distinguir entre la ejecución presupuestaria y la ejecución material, refiriéndose el artículo 110 del TRLCSP a la ejecución material de la prestación.
  • Es la ejecución material la que determina que nos encontremos ante un procedimiento de contratación anticipada o de compromiso plurianual.
  • Si procede acudir a la contratación anticipada (expediente ultimado incluso con la adjudicación y formalización, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente), en la tramitación de los expedientes debe respetarse los límites temporales y porcentuales establecidos por la normativa presupuestaria.

Orden HAP/1357/2013, de 11 de julio, por la que se modifica la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, y la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueban los documentos contables a utilizar por la Administración General del Estado.

La Instrucción de Operativa Contable, no aplicable a las Entidades Locales, permite la anticipar la tramitación de expedientes de contratación (regla 42), comprometiendo créditos con las limitaciones determinadas en las normas presupuestarias

Informe nº 22/2010, de 24 de noviembre de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado.

El informe concluye que no existe inconveniente legal para iniciar la tramitación del expediente de contratación con más de un ejercicio de antelación con respecto de aquél en que deba entrar en vigor, siempre que la adjudicación y formalización se finalicen dentro del ejercicio inmediatamente anterior. Añade que en ningún caso se podrán comprometer créditos más allá de los límites establecidos por las normas presupuestarias.

Dictamen de la Abogacía del Estado nº 3/01. (Ref. A.G. Servicios jurídicos periféricos)

Es claro que cuando se acude a la tramitación anticipada de expedientes de contratación al amparo del citado precepto, no existe, en la propiamente denominada «fase de contratación», crédito adecuado y suficiente, pues en otro caso no tendría sentido que el artículo 69.4 del repetido texto legal exija que la adjudicación se someta a la condición suspensiva de existencia de crédito adecuado y suficiente. Así resulta, con mayor claridad aún si cabe, de lo dispuesto por la regla 42.2.b) de la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado aprobada por Orden del entonces Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996. Según el artículo 67.2 de la LCAP, deberá incorporarse al expediente de contratación el «certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya», pero como esto no es posible en los casos de tramitación anticipada, la citada regla dispone lo siguiente: «la documentación del expediente de contratación que se tramite anticipadamente incorporará las siguientes particularidades: (…) Ver Dictamen completo

Resolución del TACP Aragón. Acuerdo 36/2012. La limitación consistente en que los contratos plurianuales de la Administración Local deben iniciarse en el propio ejercicio, debe entenderse derogada por el TRLCSP. Acceso al texto completo

En esta Resolución el TACPA, llegó a la conclusión de que la limitación, consistente en que los contratos plurianuales de la Administración Local debían iniciarse en el propio ejercicio, debía entenderse derogada por el TRLCSP.

En este acuerdo el TACPA consideró que, “aunque el artículo 174 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, al regular los compromisos de gasto de carácter plurianual, requería para los gastos de ese carácter derivados de contratos que su ejecución se iniciara en el propio ejercicio de su tramitación, de manera que debía aportarse al expediente la certificación relativa a la consignación presupuestaria del ejercicio de tramitación. Pero dicho precepto debe entenderse derogado por el TRLCSP, en cuanto a la exigencia de inicio de la ejecución del contrato en el ejercicio de su tramitación”.

La regulación en el ámbito local.

Ahora bien, no había sin embargo una regulación expresa para el ámbito local. Es el apartado dos de la Disposición adicional tercera (Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales) de la LCSP, la que regula la tramitación anticipada de expedientes de contratación para las Entidades Locales, estableciendo que:

Se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente

Por tanto, desde la entrada en vigor de la LCSP y con las condiciones que determina la Disposición adicional tercera de la mencionada norma, las Corporaciones Locales están habilitadas para utilizar la figura de la contratación anticipada

La tramitación anticipada y la tramitación ordinaria en las Entidades Locales.

El procedimiento de la tramitación anticipada de expedientes de contratación difiere del de la tramitación ordinaria. Si bien en este segundo caso, el acto administrativo y el reflejo contable avanzan en paralelo, no ocurre lo mismo en el caso de la tramitación anticipada.

La tramitación ordinaria requiere que en el inicio del expediente (artículo 116.3 LCSP) se incorpore el certificado de existencia de crédito (documento RC) y que en la aprobación del expediente (artículo 117.1 de la LCSP) se apruebe el gasto por el importe del presupuesto máximo de licitación (fase A, que no implica relaciones con terceros externos a la Entidad local)

La adjudicación supone la disposición o compromiso del gasto (fase D), por un importe exactamente determinado, es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Entidad local a la realización de un gasto concreto y determinado tanto en su cuantía como en las condiciones de ejecución. Esta fase es de especial importancia puesto que “no podrán adquirirse compromisos de gasto en cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar (artículo 154.5, LRHL)” tal y como determina el artículo 25 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos (RD500/1990, en adelante) y el artículo 173.5 del TRLRHL.

Así pues, en el caso de la tramitación anticipada de expedientes de contratación los actos administrativos de licitación pueden tener lugar en el ejercicio anterior al de la ejecución y su reflejo contable en el ejercicio siguiente.

Esto no debería suponer ningún inconveniente para aquellas Corporaciones Locales que doten los presupuestos del ejercicio siguiente, con el crédito adecuado y suficiente, para poder afrontar este tipo de gastos, pero sí podría llegar situaciones graves en caso de prorrogas presupuestarias, donde estos proyectos no estarían contemplados

Si bien es posible iniciar el expediente de contratación sin crédito y someterlo a fiscalización emitiendo la Intervención un reparo no suspensivo, si se tramita la propuesta de adjudicación sin el crédito adecuado y suficiente, el reparo será suspensivo (artículo 216.2.a) del TRLRHL), lo que podría conllevar (si finalmente no se aprueban los presupuestos) a la renuncia o al desistimiento del procedimiento de acuerdo con el artículo 152 de la LCSP, ello unido a la indemnización, en su caso, por los gastos en los que hubieran incurrido los candidatos y, que deberán regularse en el Pliego

La discordancia entre el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales y la Ley de Contratos del Sector Público

El artículo 174.2 del TRLRHL (Compromisos de gasto de carácter plurianual) establece que “podrán adquirirse compromisos por gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre quesu ejecución se inicie en el propio ejercicioy que, además, se encuentren en alguno de los casos siguientes…

El artículo 47 (Compromisos de gasto de carácter plurianual) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP, en adelante) dispone en el mismo sentido que “Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicioy que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente

El artículo 117.2 de la LCSP establece que: “Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley

De la misma redacción se desprende que el artículo 174.2 del TRLRHL no habilita a las entidades locales a hacer uso de la tramitación anticipada de los gastos plurianuales, excepto si su ejecución se inicia en el propio ejercicio y sin embargo el artículo 117.2 de la LCSP si permite acudir a la tramitación anticipada de expedientes de contratación

Por tanto, en primera instancia se visualiza una contradicción entre el artículo 174.2 del TRLRHL y el 117.2 de la LCSP, en detrimento para las entidades locales, respecto del uso de la figura de la tramitación anticipada

Ahora bien, la jurisprudencia y la ciencia del derecho han elaborado varias reglas de soluciónpara superar las contradicciones entre disposiciones jurídicas, entre las que destacan: la posterioridad cronológica, la superioridad jerárquica y la especialidad en la regulación:

  • La regla de la posterioridad cronológica se ha plasmado en el viejo principio jurídico según el cual, “la ley posterior deroga a la ley precedente”.

En base a esta regla la contradicción entre dos disposiciones jurídicas que, siendo iguales en todos los demás aspectos, han sido promulgadas en momentos cronológicos distintos, se resuelve a favor de la más reciente.

  • La superioridad jerárquica mediante el principio de que “la ley superior deroga a la inferior”.

Conforme a este principio de jerarquía, la contradicción entre dos disposiciones jurídicas que pertenecen a diferentes niveles del ordenamiento ha de resolverse aplicando aquella que es jerárquicamente superior.

  • La de la especialidad en la regulación, mediante la cual “la ley especial deroga a la general”.

En virtud de esta regla, en caso de que exista contradicción entre lo que dispone una disposición jurídica que tiene carácter y alcance general, y lo que establece otra que tiene carácter y alcance especial, prevalece la segunda sobre la primera.

Además, cabe considerar que la regla de la superioridad jerárquica ha de imponerse casi siempre a las otras dos reglas y que la regla de la especialidad es más fuerte que la de la posterioridad cronológica

En el caso que nos ocupa ambas normas tienen igual rango jerárquico y son normas básicas, pero la regla general contenida en el artículo 174.2 del TRLRHL encuentra su excepción en el artículo117.2 de la LCSP y, aunque podría aplicarse el criterio preferente del artículo 117.2 de la LCSP frente al 174.2 del TRLRHL en base al principio de posterioridad cronológica, en materia de contratación, lo es en base al carácter de la especialidad en la regulación de la materia.

Y visto que la normativa reguladora del régimen presupuestario de las entidades locales no establece ninguna previsión en relación con la contratación anticipada de las mismas, cuando el contrato deba iniciar su ejecución en el ejercicio siguiente al de su tramitación serán las Bases de Ejecución de cada Entidad Local, las que podrán determinar el régimen de la mencionada contratación anticipada.

AUTORA

Interventora Accidental del Ayuntamiento de Mollet del Vallès, de sus entes dependientes y del Consorcio Teledigital Mollet. Máster en Hacienda Autonómica y Local: Economía y Gestión y Postgrado en Hacienda Local: Gestión Económica Avanzada, por la Universidad de Barcelona. Licenciada en Administración y Dirección de Empresas

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