Analizamos los pliegos de condiciones de una licitación
Quien se postula como licitador a un contrato público debe enfrentarse a una gran cantidad de requisitos burocráticos que tienen como objetivo especificar lo más detalladamente posible los términos del contrato y garantizar la salvaguarda del interés público.
Para cumplir con dichos objetivos, la Ley de Contratos de Sector Público, Ley 9/2017, establece una serie de normas y requisitos que establecen pormenorizadamente los límites y términos de los contratos y que, a su vez, se concretan a través de los pliegos.
Estos pliegos que se suelen aglutinar en el denominado documento de pliegos, se ponen a disposición de los licitadores para su consulta y posterior participación. En este sentido se pronuncia la Ley de Contratos al señalar que los órganos de contratación ofrecerán acceso a los pliegos y demás documentación complementaria por medios electrónicos a través del perfil de contratante, acceso que será libre, directo, completo y gratuito, y que deberá poder efectuarse desde la fecha de la publicación del anuncio de licitación o, en su caso, del envío de la invitación a los candidatos seleccionados.
Además, los órganos de contratación proporcionarán a todos los interesados en el procedimiento de licitación, a más tardar 6 días antes de que finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas, aquella información adicional sobre los pliegos y demás documentación complementaria que estos soliciten, a condición de que la hubieren pedido al menos 12 días antes del transcurso del plazo de presentación de las proposiciones o de las solicitudes de participación, salvo que en los pliegos que rigen la licitación se estableciera otro plazo distinto.
No obstante, en los casos en que lo solicitado sean aclaraciones a lo establecido en los pliegos o resto de documentación y así lo establezca el pliego de cláusulas administrativas particulares, las respuestas tendrán carácter vinculante y, en este caso, deberán hacerse públicas en el correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación.
En definitiva, podemos definir los pliegos como el conjunto de documentos que establecen las características de uno o más contratos. Ahora bien, dentro de esta categoría general, la Ley de Contratos distingue entre los pliegos de cláusulas administrativas y los pliegos de prescripciones técnicas.
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Pliegos de cláusulas administrativas
Los pliegos de cláusulas administrativas son aquellos documentos que recogen la forma y estipulaciones que deben regir en los contratos del sector público. Dentro de esta categoría encontramos los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares.
Pliegos de cláusulas administrativas generales
Estos pliegos tienen un contenido genérico para determinado tipo de contratos (por ejemplo, para los contratos de obra que realice un determinado ente público) lo que hace que no se agoten en cada contrato, sino que se aplican en cada sector o tipo de contrato para el que se aprueban. En el caso de la Administración General del Estado y sus organismos y entidades dependientes, su elaboración corresponde al Ministerio de Hacienda, deben ser analizados por el Consejo de Estado y son aprobados por el Consejo de ministros. De la misma forma, la Ley permite que las Comunidades
Autónomas y las Entidades Locales puedan aprobar sus propios pliegos previo dictamen de los órganos consultivos de las Comunidad de que se trate.
En cuanto a su contenido, en los pliegos se definen los elementos más esenciales de la contratación para que, posteriormente, en cada contrato que se suscriba, no haya dudas sobre dichos conceptos. Entre estos elementos a definir encontramos generalmente:
– Contenido general de los contratos de un determinado tipo
– Criterios para determinar el valor, presupuesto y precio de los contratos
– Plazos y lugar de ejecución
– Garantías
– Documentación a aportar por los contratistas
– Derechos y obligaciones generales de los entes públicos y de los contratistas
– Características generales de la forma de adjudicación y formalización de los contratos
Pliegos de cláusulas administrativas particulares
Suponen una concreción de los anteriores y se aprueban antes o en el momento en el que el ente público autorice el gasto y, necesariamente, antes de que se licite el contrato.
En definitiva, estos pliegos son los que determinan el contenido específico de cada contrato y por eso, frente al contenido genérico de los pliegos de cláusulas generales, agota su utilidad en cada contrato.
En ellos, además de la concreción anterior, se incluirán los criterios de solvencia y adjudicación del contrato, las consideraciones sociales, laborales y ambientales que se establezcan, los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato, la previsión de cesión del contrato, la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al convenio colectivo sectorial que sea de aplicación o la obligación de respetar la normativa vigente en materia de protección de datos, entre otras cláusulas.
En cuanto a su aprobación, corresponde al órgano de contratación. En el caso del Estado, deberán ser informados por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado y contar con un informe previo del servicio jurídico que corresponda según el ámbito.
Finalmente, una de las cláusulas específicas más utilizadas es aquella que permite la modificación de los contratos una vez adjudicados. Esta posibilidad aparece contemplada en la Ley de Contratos, permitiendo que, como máximo, pueda afectar a un veinte por ciento del precio inicial siempre que se haya contemplado dicha posibilidad en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y que, además, se cumplan las siguientes formalidades:
a) La cláusula de modificación deberá estar formulada de forma clara, precisa e inequívoca
b) La cláusula de modificación deberá precisar con el detalle suficiente: su alcance, límites y naturaleza; las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva; y el procedimiento que haya de seguirse para realizar la modificación y la prohibición de que la modificación no suponga el establecimiento de nuevos precios unitarios no previstos en el contrato.
Además, se establece que la formulación y contenido de la cláusula de modificación deberá ser tal que, en todo caso, permita a los candidatos y licitadores comprender su alcance exacto e interpretarla de la misma forma y que, por otra parte, permita al órgano de contratación comprobar efectivamente el cumplimiento por parte de los primeros de las condiciones de aptitud exigidas y valorar correctamente las ofertas presentadas por estos.
Asimismo, se especifica que, en ningún caso los órganos de contratación podrán prever en el pliego de cláusulas administrativas particulares modificaciones que puedan alterar la naturaleza global del contrato inicial. Por ejemplo, se especifica que se entenderá que se altera la naturaleza cuando se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica el tipo de contrato.
Pliegos de prescripciones técnicas
Pliegos de prescripciones técnicas generales
Al igual que los pliegos de cláusulas administrativas generales, estos pliegos son aprobados, en el caso del Estado, por el Consejo de ministros, a propuesta del Ministro correspondiente. En ellos se incluyen las características de carácter técnico, es decir, los requisitos que se deben exigir a la cosa o servicio que se pretende obtener con el contrato, de manera que los futuros contratistas puedan ejecutar el contrato al gusto del ente público contratante.
De la misma forma que en la categoría anterior, estos pliegos se aprueban y son válidos para tipos genéricos de contratos y suelen incluir:
Contenido general de los contratos
Descripciones de la obra, suministro y servicio para el que se desarrollan
Medios técnicos y humanos requeridos para ejecutar el contrato
Pliego de prescripciones técnicas particulares
Según la Ley de Contratos, corresponde al órgano de contratación aprobar, antes o en el momento de autorizar el gasto, y siempre antes de la licitación del contrato o antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares.
En cuanto a su contenido, los pliegos de prescripciones técnicas particulares establecen las características que debe cumplir el resultado de lo que se contrata y definen sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos generales que la ley establece. Estas características, una vez fijadas en el pliego, solo podrán ser modificadas con posterioridad por error material, de hecho o aritmético.
En definitiva, estos pliegos cumplen, respecto de los requisitos particulares de las obras, suministros o servicios a contratar, las mismas funciones de concreción que vimos para las cláusulas administrativas particulares.
Efectos del contenido de los pliegos
El artículo 35 de la Ley de Contratos, al regular el contenido de los mismos, impide que los documentos contractuales incluyan estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes, distintos de los previstos en los pliegos, la consecuencia de ello podrá ser la impugnación de la licitación del contrato.
Además, el artículo 188 de la misma ley, establece que los efectos de los contratos administrativos se regirán por las normas generales y por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares, o documento descriptivo que sustituya a éstos.
Finalmente, los pliegos tienen por objeto establecer, además, los efectos de un posible incumplimiento de los contratos administrativos. Así, estos pliegos podrán establecer penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido.
Silvia Domínguez García
SDG ABOGADOS
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